北部湾：如何实现“湾道”追赶？

作者： 徐培祎 中国城市规划设计研究院深圳分院规划师

            罗彦 中国城市规划设计研究院深圳分院总规划师

感谢作者授权发布。

2017年2月，《北部湾城市群发展规划》（以下简称《规划》）正式发布，是国家发改委继长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、长江三角洲城市群、中原城市群之后发布的全国第六个城市群规划，也是全国首个批复的培育型城市群的规划。

早在批复的前一年，中国城市规划设计研究院（以下简称中规院）承担了国家发改委委托的课题《北部湾城市群规划前期研究》，并对北部湾城市群的未来发展形成了三大战略判断：向东发展是现阶段弥补发展动力的选择；工业化不再是唯一路径，湾区价值催生多元特色化路径；打破低水平均衡的困境只能是先集聚后扩散。这些判断在批复的规划中得到了延续，并在批复后的实施动态里逐步被验证。

一、战略判断

1、发展方向：向东发展是现阶段弥补发展动力的选择。

北部湾城市群需要处理三个方向的关系——大西南、东盟和粤港澳大湾区。80年代，在全国沿海点状开放背景下，北部湾成为对越战争前线，发展滞后十年。90年代，沿海城市在国际化分工背景下通过利用外资发展加工制造业纷纷崛起，北部湾借南昆铁路建成通车倾全力建设大西南出海通道，错失发展加工制造业机会。00年代，在全国均衡化发展背景下，内陆地区利用沿海制造业转移发展进入快车道，而北部湾提出“面向东盟”战略，又一次错失制造业发展机会。

10年代，对外，北部湾对东盟交流优势面临昆明的直接挑战，并受制于对越关系；对内，新一轮的政策红利投放——国家自贸区和国家新区的布局已没有北部湾的一席之地，北部湾已完全被边缘化。

·大西南的出海通道不足以支撑广西北部湾的发展

虽然自90年代起，广西北部湾就倾全区之力建设大西南出海通道，但收效甚微，目前北部湾港口货源仅18%服务内陆腹地。其中，云桂黔三省对外海运需求不强；川渝湘三省虽然需求较强，但80%以上货物的对外海运由长三角和珠三角港口完成，北部湾由于工业基础薄弱，大多是单向运输，导致运输成本较高。而且对于成渝地区，未来不仅仅是长三角和珠三角港口分流，渝新欧、蓉新欧等中欧班列将进一步分流货源。2016年，全国19个沿海规模以上港口中，北部湾港的货物吞吐量排名倒数第5名。受国际贸易萎缩影响，未来港口发展的下行趋势会更加明显。

·对东盟交流政热经冷：政治意义大，经贸价值小

北部湾是国家多重政策的叠加区，拥有全国最高规格的与东盟国家的交流合作平台，包括中国-东盟博览会和中国—东盟商务与投资峰会、中马钦州产业园、东兴国家重点开发开放试验区、凭祥国家重点开发开放试验区等等。

但这些高规格的政治平台对北部湾的经贸贡献不大。中国-东盟博览会与中国-南亚博览会成交额相差较大，且2008年后增速下滑幅度较大。

中国-东盟贸易量仍旧集中在东部沿海发达省份，广西北部湾与东盟贸易量仅有珠三角地区的13%，不到中国-东盟贸易总量的5%。新加坡作为东盟最主要投资国，在广东的外商投资额是广西的115倍。广西唯一占有优势的是占全国近五成的对越边境小额贸易，目前也面临越南方面的政策收紧。

·错失对接珠三角的最佳时机

两广地区历史以来文化同源、唇齿相依。但改革开放之后，珠三角快速发展，尤其是2000年之后开始的沿海制造业向内陆转移的过程中，广西反而割裂了与广东的经济联系。

交通建设上，与湖南和江西相比，广西是最后一个与广东开通高速和高铁的省份。南广高速2008年才开通，南广高铁开通更晚至2015年。

产业转移上，从2005-2014年制造业企业分布演变来看，湖南和江西两省集聚明显，广西变化不大。经过这一轮的产业转移，2016年，湖南GDP超过福建跃居华南地区第2位，仅次于广东；广西被江西超越成为华南地区末位（除海南以外）。

图 5 桂湘赣三省与广东间高速公路、高铁通车时间一览

图 6 制造业企业分布密度演变

（数据来源：龙信企业数据）

未来城市群的发展一定是多向互动的，尤其在“一带一路”倡议等国家政策的影响下，出现了很多新的方向和可能性。但是，不同联系方向的价值、重要性和侧重点是不同的。对于北部湾而言，最重要的联系还是与东向粤港澳大湾区的联系。与大西南的联系发挥的是向南出海口到向北通过成渝连接“路上丝绸之路”的转换枢纽的作用，不足以支撑北部湾发展。与东盟的联系虽然在新时期有很多新的合作内容，但还是政治意义高于经贸价值，并受制于国际政治存在诸多不确定性。只有与粤港澳大湾区的联系才是能够主动有所作为和现阶段最需补上的功课。

2、发展模式：工业化不再是唯一路径，湾区价值催生多元特色化路径。

《规划》首次将北部湾城市群定位为“宜居宜业的蓝色海湾城市群”，这也是适应新时期发展动力多元化和特色化的结果。

·一步慢，步步慢——过去经验的不可复制性

国际上城市群的大规模集聚是在工业化时期。不同于西方国家的内生型工业化，中国的城市群发展始于外向型工业化，是国际化大分工的产物。我国第一次沿海开发战略以“三来一补”等轻型加工业为主，广西是沿海三个独立发展的省份之一，且不同于山东和福建面向日韩、台湾等发达经济体，广西面向的东盟属于欠发达地区，因此这个时期没有发展起来。

重工业拉动城市化模式不可持续。我国第二次沿海开发战略以石化、钢铁、造船、海工等重型制造业为主。受其影响，北部湾沿海产业过度重型化。从北钦防三市用地布局图可以看出，北钦防港口用地大部分为工业和物流，且以重工业为主。结果导致对就业吸引不足，2014年广西重工业比重高出广东10个百分点，城镇化率却低22个百分点；防城港市一半第二产业产值仅吸纳1/8就业人员。

图 7 北钦防现状用地布局

·从单一工业化到多元特色化，从港口重化到国家蓝色湾区

工业化只是近现代城市发展在某一阶段的主要推动力，并非所有和唯一的动力，沿海工业化开发过程中没有发展起来的北部湾现在反而具备了后发优势。北部湾具有诸多资源环境优势，第一产业比重超过15%，是全国城市群中第一产业比重最高的城市群；北部湾也是全国九大海湾中水质最优的一个湾区。构建国家蓝色宜居湾区，面向未来消费时代发展休闲旅游、商务会议、健康产业等绿色产业，是北部湾面向创新和财富驱动时代湾区价值的体现。

图 9 2016年全国近岸海域水质状况和水质类别分布示意图

（资料来源：环境保护部《2016年中国近岸海域环境质量公报》）

不同时期城市发展的动力和模式是不一样的，一旦错过了这个时期的机遇，要想复制同样的模式在下一个时期发展往往是不可行的。珠三角、长三角之所以不可复制是因为它们是我国沿海第一次开放和国际化大分工的产物，这样的机遇是不可能再有的。所以它们不可复制，也不应被复制，因为未来工业化不再是唯一的动力，动力更加多元化和特色化。北部湾在上一轮工业化时期没有得到大发展积累下来的生态、农业等优势反而成为了后发优势。尤其作为全国水质最优的湾区，构建国家蓝色湾区成为特色化内涵。

3、发展形态：打破低水平均衡的困境只能是先集聚后扩散。

·范围扩大下的低水平均衡发展状态

从南北钦防4市扩大到跨三省区的12市，北部湾的规模在不断扩大，但人口和经济密度却在减小，远没有达到已批城市群水平，城镇化率也低于全国平均水平。尤其与越南红河三角洲城市群4相比，北部湾的人口和城镇密度较小，尚未形成一体化的城市群空间。

图 10 环北部湾地区灯光影像图

（注：标注为2015年常住人口（城镇人口）规模，越南为省域/直辖市人口，广西、广东、海南为市域人口。数据来源：Statistical Yearbook of Vietnam 2015；广西、广东、海南统计年鉴2016。图片来源：谷歌夜景地图。）

（数据来源：Statistical Yearbook of Vietnam 2015；广西、广东、海南统计年鉴2016。）

三大板块独立发展，相互联系较弱。从交通联系来看，三大板块之间交通联系不足，且对外联系的主要方向均为珠三角。从企业总部-分支联系来看，三大板块之间联系较弱，南宁以辐射广西自治区内城市为主，湛茂、海口则与珠三角联系较为紧密。

图 11 北部湾城市群各城市间公路客运班次联系强度示意图

图 12 2014年企业总部-分支联系

·中心城市培育没有遵循城市发展规律

北钦防投资分散化，没有形成沿海中心城市。早在2006年中规院编制的《北部湾(广西)经济区城镇群概念规划》就提出了“南宁＋沿海”的双极格局，但在实施过程中沿海中心城市的选择上频频变动，没有持续投入，导致2015年北钦防三市市区的常住人口之和仅为南宁市区人口的60%。

·从中心城市拓展到都市区

北京大学周一星教授提出，“都市区”是“城市群”的基本内容和基础形态。针对培育型城市群的特点，应当将空间尺度下移，首先集中资源投入，以都市区为主体空间形态，重点培育中心城市。

图 13 北部湾城市群的都市区格局

城市群的发展遵循“增长极——点轴——点轴群——网络开发”的过程。没有集聚到一定程度就扩散一定适得其反。因此，北部湾应当先集中资源培育中心城市，中心城市带动周边县域发展形成都市区，都市区连绵成片才称之为群。

二、实施动态

1、一路向东：北部湾城市群与粤港澳大湾区的全面对接

今年以来，无论是企业层面，包括深圳惠科电子与北海市政府签订协议、广西北部湾港至香港“天天班”航线签约等；还是政府层面，包括《南广高铁经济带发展规划》的出台、CEPA先行先试示范基地的设立、广西前往深圳招商、“一带一路”桂港合作论坛的举办等，北部湾与粤港澳大湾区形成了更紧密的合作关系。

2、向海发展：蓝色湾区价值凸显

北部湾比以往更重视沿海环境安全和涉海设施的有序建设，并逐步强化科研教育、休闲旅游等多元动力对城市发展的支撑作用。

3、做强核心：南宁核心功能集聚

南宁作为北部湾城市群的核心城市，随着中国-东盟信息港、南宁·中关村创新示范基地、南宁教育园区、新加坡（广西南宁）综合物流产业园等项目的有序推进，逐步强化国际合作、金融服务、信息交流、商贸物流、创业创新等核心功能。并在此基础上，率先推进南北钦防四市同城化改革进程。

4、“走出去”：北部湾面向东盟的渠道作用凸显

北部湾作为面向东盟的门户，以中国-东盟博览会为主要平台，通过深化金融等专业服务，不仅为上汽通用五菱印尼汽车、东风柳州汽车、南宁中车等本地制造业企业拓展东盟市场创造机会，更在大数据、云计算等高新技术领域服务更大范围内的中国企业“走出去”。

三、小结

《规划》批复以来，北部湾城市群呈现出“一路向东”、“向海发展”、“做强核心”、“走出去”的发展态势，印证了课题组对北部湾在发展方向、发展模式和发展形态方面形成的战略判断，也为新时期其他培育型城市群的发展提供参考。

致谢 

感谢杨保军院长和张菁副总对《北部湾城市群规划前期研究》课题组的指导，以及课题组其他成员的贡献。